当前，随着城市更新、集体建设用地使用权流转等政策逐步放开，作为城市化过程中的重要一环，留用地开发利用既关系到农村集体的长远发展，也是土地指标紧缺之下政府推进土地综合利用开发、优化土地要素配置的关键手段。

另一方面，我国大规模的留用地仍然在「晒太阳」，或是作为低效的工厂、停车场等。巨大的土地资本正在沉睡，如何以产业为引领，明确留用地产业定位实现留用地产业开发价值？

正文：

留用地制度的基本概念与发展脉络

所谓留用地制度，是指政府在征用农村土地并转为建设用地后，按实际征收土地面积的一定比例安排给被征地农村集体经济组织用于发展生产，让农民享有稳定和长期土地收益的一项政策。（亦可以看做是征地补偿的补充）

我国留用地制度最早可追溯到上世纪80年代。彼时，我国经济进入高速发展阶段，乡镇企业崛起、城市数量增加、户籍制度改革等一系列因素加快了城市化进程的步伐。在这样的背景下，大量农村集体土地被征收，农民因此失去了长期赖以生存的土地。虽然国家对土地征收会给予被征收人一定补贴，但也只是杯水车薪，得失不均导致农民诸多不满，与农民土地征用有关的群体性事件时有发生，严重影响社会稳定。

为缓解土地征收过程中农民与地方政府间的冲突矛盾，给失去原有收入来源的农民提供长期稳定的生活保障，多地政府开始探索「以地抵地」的留用地制度。相比于农业用地，建设用地的亩均收益要高出几十甚至上百倍，可能一小块建设用地的产出就抵得上一大片良田的收益，能够很好的平衡农民的利益。

1989年1月3日，深圳发布了一则《深圳市人民政府关于深圳经济特区征地工作的若干规定》，在货币补偿之外，创新性提出：

「根据土地被征用村庄的大小，征地数量，被征地单位拟投资的规模，结合城市规划要求，优先免地价划拨一块土地，供被征地单位兴建经营性的商业、服务楼宇（可先划地后立项），以发展生产。」

这也成为了全国第一个关于留用地的地方性法规。

而留用地真正上升到制度层面是在1993年，当年7月，广东省发布了《广东省征地管理规定》 （粤府〔1993〕94号）文件，首次在省一级层面提出：

「一般可按不超过所征用土地面积的百分之十留出土地，由被征地单位按规定统一安排使用。」的规定。

此后数年，这种以返还一定比例土地给被征地农村集体，以保障农民收益的留用地模式被各地纷纷效仿，并形成了许多地方性的模式与经验。到了1999年12月，国土资源部印发《关于加强征地管理工作的通知》（国土资发〔1999〕480号），提出：

「经济发达地区或城乡结合部可以按照规划用途预留一定比例的国有土地给被征地的农村集体使用，发展农业生产或从事多种经营。」

留用地制度首次进入中央政府主管部门文件；2020年1月1日，新《土地管理法》颁布实施，将「留地留物业安置」上升到了法律层面，留用地制度也进入了全新的发展阶段。

留用地制度的各地实践

从各地在留用地的实践经验来看，不同城市对留用地在开发模式、留地比例、权属关系等方面的要求均存在较大差异，无法一概而论，这里园区在线（ID：YQZXGZH）选取杭州和厦门两个城市作简要说明。

一、杭州留用地实践经验

杭州是全国最早实行村级留用地政策的城市之一。自1998年杭州推出留用地政策以来，历经了几轮演变，在核发比例（留用地比例不高于10%（1999））、留用地指标卡制度（实行留用地指标卡结算制度，先有‘指标’，再有‘地’（2005））、产权分配比例（村级集体经济组织持股不低于51%、合作方持有房产可以按幢/层转让，留用地可用于发展除经营性房地产外的所有二三产业，除国家和省市有特殊规定外，可以按照规划批建的最小产权单元分割转让和销售（2008））、出让方式（留用地必须通过招标、拍卖或挂牌等方式向社会公开出让（2009））、出让比例（商办项目最小产权分割单元不小于300㎡）等方面均做了明确规定。而在开发模式上，2014年，杭州出台《杭州市区村级留用地管理办法（试行）》，提出：

「农村留用地一般可采取自主开发、合作开发、统筹开发、项目置换物业方式开发或留用地货币化处置等模式。」

为留用地开发提供了现实路径。

二、厦门留用地实践经验

厦门在留用地开发上走的是「金包银」路线。

2006年，厦门市政府印发《实施金包银工程的指导意见的通知》（厦府〔2006〕186号），首次提出实施「金包银」工程。

所谓「金包银」，即在不影响工业园区生产功能的前提下，保留园区内的村庄，在村庄外围统一规划建设「底层店面上部公寓」的商业用房（金边），成为园区配套生活服务设施，由村民以成本价购买后作为经营性收入来源；然后逐步对旧村内部进行规范化配套改造（银里），以就地实现城镇化。

「金包银」政策的出台，在保障村民的住房和生计（有一定股份的经营场所）的同时，有效盘活了土地资源。

留用地的园区化开发模式

留用地开发具有价值高、谈判难度低（相较于其他征地工作），征地直接成本低、社会效益显著等优点。在各地实践过程中，逐渐形成了几种园区化开发的通用模式。

1、土地出租模式

村集体把留用地的使用权让渡给园区开发商/运营商，收取土地租金。该模式的优点是简单易操作，无需投入太多精力，且租金收益稳定。缺点是收益较低，适合村集体经济实力不足或留用地区位较差的土地操作。

2021年2月7日，浙江湘旅控股集团以6.054亿元的价格摘得杭州市萧山区湖头陈村级留用地。公告显示，该地块面积约为6.77万㎡（折合楼面价约为2236元/㎡），项目交付后需返还地上总建筑面积34%的房产及同比例地下空间。根据规划，湘旅集团将把该地块打造成为以科技研发、创新创业为核心的汇智科创园。

2、自建物业出租模式

村集体经济出资，自行组织开发，再出租给园区运营商或二房东收取租金。相比于直接出租土地，自建物业能够充分尊重村集体的意愿与发展诉求，且土地价值利用程度更高，缺点是前期投入较大，对村集体的经济实力要求较高。

2022年7月14日，广州市番禺区石碁镇石碁村股份合作经济社与广州浩杰投资有限公司签订租赁合同，将村留用地自建工业园项目——石碁（同心）产业园整租给该公司。据文件显示，石碁（同心）产业园总建设面积12.5万㎡，租金为172.5万元宗/月，管理费118.3万元宗/月，合同期为20年，租赁期内第1-9年每三年为一期，每期租金和管理费为上期递增8%；第10-20年每三年为一期，每期租金和管理费为上期递增10%。

3、合作开发模式

村级集体经济组织与合作方组建项目公司联合开发园区（一般村级集体经济组织所占股份不低于51%）。

具体来说，双方的合作可以有几种形式，一是村公司以土地投资入股到项目公司，开发商以资金作股，双方根据土地价格和建筑成本分割协商分配物业，再统一或分别经营获取收益；二是以村公司的名义报建，产权也在村公司名下，双方设立资金共管账户，开发完成后，开发商再以低价向村租赁房产；三是村公司通过招拍挂将土地转让给开发商，开发完成后再分给村股份公司一定比例物业。

2022年7月27日，由西湖投资集团、绿城房地产集团、三墩镇荡王头社区联合打造的西投绿城·云漫里正式开园，该园区是三方合作打造的留用地项目，其中，合作社持有物业51%，西湖投资集团与绿城房地产集团成立的合资公司（西投占51%，绿城49%）持有49%，合资公司负责项目的建设、招商、运营，同时返租村集体物业，承诺村集体保底收益。据媒体报道，该项目预计今后每年给集体经济带来1400万的收益。

4、自主运营模式

村集体在留用地上自行投资开发建设园区并持有运营。自建自运营的模式能够使利益最大化，但由于园区招商运营专业性较强，且自建成本过高，该模式实际并不具有普遍性。

枣庄市邳庄镇小集子村对土地资源进行规划整合，高标准建设了占地120余亩、建筑面积6万㎡的板材加工园。而后，村里又对8家木制品专业合作社和54家板场资源进行整合，成立了由村党支部委员任董事长，村委会占股51%的山东小集子木业有限公司，实现了专业化运营。

5、政府统租、国企主导模式

由政府出面注资组建企业，统筹多家村级集体留用地指标，统一开发建设，各村按占地比例发放租金分红。组建的企业负责土地开发、招商和运营，在约定期满后将土地及附属物业返还给村集体。该模式的特点是政府支持力度强，能够统筹周边留用地形成规模优势，有利于项目的长远发展。

杭州高新区（滨江）实施「集体用地、国资建设、专业运营、收益共享」的留用地开发路径。51%的留用地指标由国有企业建设并返租用于产业发展，49%指标收回后统筹安排，提升优化产业布局。各片区分别明确一个国企牵头负责，通过通盘考虑、统筹管理，采用公开招标方式，建设资金、运营等均由国资公司负责，返租由国企按约定价格按期向村集体经济组织支付租金，盈亏均由国企自行承担。

6、多村联合开发

多家村级集体经济组织联合自主开发、合作开发或委托政府指定的国企进行开发建设。

2022年2月28日，余杭街道下属8村经济合作社联合竞得杭州市余杭区沈家店社区一块38亩的村级留用地。该地块毗邻未来科技城核心区，开发价值较大，但沈家店社区苦于集体资金不够，无力单独开发，与企业合作开发又担心可能存在风险，于是便采取了多村联合开发的模式。根据规划，这个「1村出地、8村出资」的联合开发项目将建成计容面积6万㎡的新兴园区，项目建成后，每村可获得约1亿元资产和300万/年的现金流收入。